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  • “霧霾”下的能源綜合治理之道
  • 本站編輯:楚天環保發布日期:2016-11-22 16:13 浏覽次數:
習慣上,當面臨某種問題、探究解決方案的時候,人們通常傾向于去尋找單一性的、決定性的因素,以更有效率地解決問題。當下,面臨“霧霾”帶來的心理與生理 上的負面影響,這種思維方式受到了越來越多的挑戰。因爲人們發現:造成“霧霾”的原因衆多,僅就能源方面而言,交通擁堵、油品質量、燃煤汙染等都是顯著的因素。並且,沒有任何一種汙染物起決定性作用,但是卻都是重要的“禍端”,“抓牛鼻子”有點無處可抓。此種情況下,“多管齊下”、“綜合治理”是人們迅速與自然關系的反應。筆者以“如何減少燃煤汙染”爲例,討論一下何謂“綜合治理”。
  減少燃煤汙染存在

  多種途徑、技術可供選擇
如果能在末端實現各種汙染物的零排放,那麽從整體上看,煤炭就是“零排放綠色能源了。”事實上,煤炭清潔化利用一直是解決“髒”煤炭問題的途徑,也存在著從煤炭洗選、加工到轉化的衆多技術路線,包括煤多聯産、煤化工中提高排放標准等。如果從減少煤炭使用的角度看,提高煤炭利用效率(比如采用更先進的IGCC代替傳統亞臨界機組),降低使用煤炭的活動水平(比如以分布式供暖代替集中供暖,關停鋼鐵産能以減少焦炭需求),進行燃料替代(用天然氣代替煤炭)等,可供選擇非常多。所有這些途徑與技術如果采用,對減緩霧霾都將是有效的。那麽,問題的關鍵是:從哪個角度、哪個技術入手比較合適,這需要我們有一個共同的思維方式。
要實現既定的治霾目標,在存在多種選擇的情況下,成本比較小的減排方案顯然應是政策與行動比較優先的著力點,然後是成本次小的,逐級擴大。這就是經濟學一般理論上講的成本有效性,這是能夠保證推行一項政策的收益大于支出,也就是具有效率的必要條件。就霧霾問題而言,不同的途徑與技術的成本排序如何呢?可以結合技術的現狀進行分析與比較。就目前的討論而言,關停煤炭的散燒取暖被普遍認爲減排成本比較低,因爲其排放強度可能是大型電廠的上百倍到幾千倍。這一點基本是共識。但是,從有些技術的角度來比較,結論就不是那麽顯然了。其主要原因是,我國價格信號的傳導還很不順暢,不同部門、不同地區面臨著太多“特定”的價格體系。

比如東部地區要實現減排,到底是本地進一步提高排放集約度,還是通過將汙染轉移到西部,輸電實現減排更合適的問題。本地進一步提高集約度,意味著成本的上升,並且由于既有標准(比如電廠)已經很高,其進一步提升的難度很大,但是輸電同樣面臨著西部增加排放損失、長距離輸送高損耗帶來的成本增加等問題。這就需要細致的經濟分析。
  實現政策目標的政策工具
傳統上,我國習慣上采用“命令-控制”型的治理模式,比較主要的方式就是目標的逐層分解考核,對政策目標與政策工具的區分需要並不強烈。但是,隨著市場體系的建立,企業作爲自主經營主體地位的取得,“目標的分解與考核”的效果越來越差,而且與“減少政府對微觀經濟”幹預的目標相矛盾。這一情況下,如何通過適當的政策工具,實現既定的政策目標,就有探討的必要。傳統上,政府可以采用的産業政策工具有兩大類,即稅收政策與財政政策,也就是通過“稅”與“補貼”的方式去改變市場的價格信號,從而對市場參與者的行爲産生政府期望方向的引導,以比較終實現目標。“排放-貿易”體系對排放總量進行了限制,理論上具有與相應排放稅政策相同的政策效果。典型的例子比如電力短期競價市場。市場價格的形成,在于各發電廠商基于自身的可變成本報價,比較終滿足需求的“邊際廠商”的報價形成市場價格,而其他廠商獲得相應的“租金”。一般情況下,天然氣的價格要遠大于煤炭,因此天然氣發電比煤電廠更有可能成爲“邊際廠商”,無法獲得較大的市場份額與利用率。但是,煤電廠的排放比天然氣電廠大,這一結果無疑將會增大環境的負擔。如果這一結果並非政府決策者所期望的,那麽通過加征碳稅,在一個足夠高的水平下,煤電廠與天然氣電廠的這種排序就有可能倒轉,從而實現決策者降低汙染物排放的正常目標。這是歐盟建立碳交易市場,以促進能源轉型的理論與政策背景。但是,現實的發展超出了政策設計者的預期,經濟增長的乏力、導致了非常低的碳價格水平,對實現目標的提拉作用太小。

  “抓手”型政策

  多數情況下不會是好政策

“抓手”是傳統上政府工作開展的一種模式。比如目前部分地區對煤炭利用基礎設施(電廠、鋼廠)采取的直接關停、限制政策,其必然不會是成本比較低的。更關鍵的是,這些限制只發生在一些地區與少數的幾個部門,這會産生嚴重的泄露,削弱甚至抵銷政策的作用。這些部門的限制,會將這部分煤炭使用以直接的方式(比如異地建廠)或者間接的方式(削煤降低了整體的煤炭價格,造成了其他地區用煤的反彈)發生在其他地區,整體上是否能達到節能減排的效果,值得懷疑。全局性的、覆蓋所有經濟部門的政策與措施是保證政策目標實現所必需的。
  要建立政策推出前的評估機制
不同的政策目標,可導致截然不同的政策選擇。比如以上提及的“關停煤炭散燒”是成本比較低的減排方案,但這是討論減排目標前提下的結論。一般而言,煤炭的散燒涉及邊遠地區與比較困難群體的基本生活需求,民生目標如果也是一個考慮因素,並且短期內缺乏其他實現這一目標的支持政策,那麽減排的目標可能就失去了優先權。政策工具是否有效率,是否有實現目標成本更低的解決方案?建立一個環境排放市場,或者征收環境稅,將是保證全局有效的重要方式。以“十一五”期間廣泛推行的“關停小火電”爲例,就減少排放而言,它關停了效率低下的機組,短期內具有節能減排的效果。但是,出于“滿足電力缺口”或者“關停機組相應就業人員安置問題”目標的“上大壓小”政策,用一個新的大型煤電機組,代替了一個老舊的小型煤炭機組,長期來看,意味著未來30-40年的長期排放,相比于老舊機組到壽期的自然淘汰(比如5-10年高排放,然後可能就不會有煤電需要建設,或者政策限制煤電無法建設),其是減少了還是增加了排放,並沒有一個顯然的答案。決策者需要更顯性的衡量各個目標的取舍,短期目標與長期的取舍。   
總之,“霧霾”的産生是個多因素共同作用的結果,其解決方案必然需要照顧到多個政策目標,使用多種政策工具。只有明確了目標、工具以及二者的聯系,關于“霧霾”治理的討論才能在同一個平台上,實現一個共同的綜合治理之道。